Luật hóa chính sách lấn biển: Mở không gian phát triển, siết quản trị rủi ro

Chính sách cần được thiết kế theo hướng vừa mở rộng không gian phát triển, vừa kiểm soát chặt chẽ rủi ro; bảo đảm quy hoạch tổng thể, thẩm định độc lập, dữ liệu thống nhất, trách nhiệm dài hạn của nhà đầu tư và cơ chế giám sát đủ mạnh để nguồn lực từ biển được khai thác bền vững, hiệu quả. Đây là ý kiến được nhiều đại biểu đề xuất tại Kỳ họp không thường lệ thứ Nhất, Quốc hội khóa XVI, ngày 22/8.

Đại biểu Dương Khắc Mai (Lâm Đồng): Luật hóa chính sách lấn biển, tạo cơ sở khai thác hiệu quả nguồn lực

Đại biểu Quốc hội tỉnh Lâm Đồng Dương Khắc Mai phát biểu. Ảnh: Doãn Tấn/TTXVN

Việt Nam có hơn 3.000 km bờ biển, là quốc gia biển. Với định hướng hướng biển để khai thác tiềm năng lợi thế thành nguồn lực cho sự phát triển của đất nước và mỗi địa phương, điều này thể hiện tầm nhìn chiến lược của Đảng và Nhà nước ta. Qua nghiên cứu hồ sơ dự án luật và dự thảo Luật Phát triển đô thị, tôi tán thành việc luật hóa cơ chế chính sách đối với dự án khu đô thị lấn biển.

Đây không chỉ là vấn đề tạo thêm quỹ đất cho phát triển đô thị, mà là mở rộng không gian phát triển quốc gia ra biển, khai thác hiệu quả hơn nguồn lực biển, hình thành các cực tăng trưởng mới và huy động nguồn lực lớn từ khu vực ngoài nhà nước. Vì vậy, khi đã đưa nội dung này vào luật thì cần tiếp cận theo hướng xây dựng một khuôn khổ pháp lý chung, ổn định, có khả năng áp dụng trong dài hạn, không chỉ để xử lý một dự án hoặc một địa phương cụ thể. Địa phương nào có điều kiện, có dự án phù hợp và đáp ứng đầy đủ yêu cầu của luật thì phải có cơ sở tiếp cận và tổ chức thực hiện.

Về phạm vi và nguyên tắc áp dụng cơ chế đối với dự án khu đô thị lấn biển, tôi thống nhất việc dự thảo bổ sung Điều 18A để luật hóa cơ chế chính sách đối với dự án khu đô thị lấn biển. Khoản 1 điều này đã đặt ra tương đối đầy đủ về các nguyên tắc về quy hoạch, quốc phòng an ninh, chủ quyền, tài nguyên môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu, kết nối hạ tầng và bảo đảm quyền tiếp cận của người dân đối với biển. Theo tôi, đây là cơ sở cần thiết để khai thác không gian biển phục vụ phát triển nhưng vẫn bảo đảm quản lý chặt chẽ các cái tác động lâu dài của dự án. Tuy nhiên, cần làm rõ hơn phạm vi và cơ chế áp dụng ở Điều 18A cụ thể như sau: Tại khoản 5 Điều 1 dự thảo quy định trường hợp áp dụng quy định tại Điều 18A thì thực hiện theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Quy định này cần được xác định rõ hơn về nội hàm thẩm quyền và căn cứ quyết định, tránh cách hiểu ngoài việc áp dụng các điều kiện của luật, dự án còn phải thực hiện thêm một thủ tục để được áp dụng cơ chế.

Bởi khi đã luật hóa chính sách thì cần bảo đảm nguyên tắc điều kiện áp dụng phải rõ ràng, khách quan và có khả năng áp dụng thống nhất. Dự án đáp ứng các điều kiện thì được áp dụng cơ chế tương ứng, cơ quan có thẩm quyền quyết định dự án chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Và có như vậy mới bảo đảm tính minh bạch, ổn định và khả năng dự báo của chính sách.

Bên cạnh đó, cần tiếp tục cân nhắc phạm vi đối tượng của Điều 18A. Hiện tập trung vào khu đô thị hình thành thông qua hoạt động lấn biển, tạo đảo nhân tạo. Thực tiễn từ phát triển không gian biển còn có hình thức lấn biển gắn trực tiếp với đất liền cho thấy, 2 hình thức này có thể khác nhau về quy mô, tính chất và mức độ tác động, nhưng đều đặt ra yêu cầu về quy hoạch, hạ tầng, môi trường, quốc phòng an ninh và khai thác hiệu quả không gian biển.

Vì vậy, tôi đề nghị nghiên cứu theo hướng luật quy định các nguyên tắc chung, đồng thời có cơ chế để Chính phủ xem xét áp dụng phù hợp đối với các dự án lấn biển có quy mô, tính chất và yêu cầu quản lý tương tự. Tránh trường hợp luật mới chỉ giải quyết được một hình thức phát triển không gian biển trong khi thực tiễn của các địa phương thì rất đa dạng và phong phú.

Đại biểu Lê Hữu Trí (Khánh Hòa): Lấn biển phát triển đô thị không thể thiếu thẩm định độc lập

Đại biểu Quốc hội tỉnh Khánh Hòa Lê Hữu Trí phát biểu. Ảnh: Doãn Tấn/TTXVN

Tôi hoàn toàn tán thành việc tích hợp vào dự thảo Luật Phát triển đô thị cơ chế chính sách đối với xây dựng khu đô thị lấn biển, nhằm thu hút nguồn lực đầu tư ngoài ngân sách nhà nước để mở rộng không gian, khai thác tiềm năng lợi thế của biển. Điều này càng có ý nghĩa đối với các tỉnh ven biển miền Trung, tạo điều kiện mở rộng không gian phát triển đô thị và phát triển tiềm năng lợi thế của biển cho sự phát triển kinh tế - xã hội.

Nguyên tắc việc quyết định xây dựng khu đô thị lấn biển phải được thực hiện trên cơ sở đánh giá đầy đủ về điều kiện tự nhiên, địa chất, địa mạo, thủy văn, hải văn, dòng chảy, độ sóng, vùng cát, hệ sinh thái và đa dạng sinh học; đánh giá tác động của dự án đến khu vực ven biển và các khu vực lân cận, bảo đảm khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu, nước biển dâng, thiên tai và các tác động môi trường khác phải được quy định thành một thủ tục bắt buộc, thực hiện nghiêm ngặt và được giao cho một tổ chức độc lập đại diện các cơ quan có chuyên môn sâu thẩm định. Đồng thời cần phải quy định rõ trách nhiệm của các cá nhân thẩm định, phải chịu trách nhiệm về tính trung thực, chính xác về kết luận thẩm định của mình nếu có xảy ra hậu quả.

Đây là cơ sở quan trọng để cơ quan người có thẩm quyền quyết định chủ trương cho lấn biển hay không lấn biển để xây dựng khu đô thị. Năng lực của chính quyền cấp tỉnh và cấp xã tôi nghĩ rằng không đủ chuyên môn và kinh nghiệm để đánh giá, thẩm định nội dung này. Mặt khác, cần xác định rõ nội dung đánh giá tác động của việc lấn biển được thực hiện từ khi làm công tác quy hoạch tổng thể, quy hoạch chung cấp tỉnh hay thực hiện từ khi lập dự án quyết định chủ trương lấn biển để xây dựng khu đô thị.

Điều kiện cần và đủ để thực hiện hoạt động lấn biển để xây dựng khu đô thị là phải phù hợp với quy hoạch tổng thể hoặc quy hoạch chung cấp tỉnh. Vậy muốn xác định vị trí có đủ điều kiện để lấn biển xây dựng khu đô thị để đưa vào quy hoạch hay không thì công tác đánh giá sự tác động của việc lấn biển phải được tiến hành ngay từ giai đoạn nghiên cứu khi lập quy hoạch tổng thể hoặc quy hoạch chung cấp tỉnh. Vì vậy cần rà soát Luật Quy hoạch và các luật có liên quan để quy định chặt chẽ hơn.

Ngoài các tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư chiến lược thực hiện dự án khu đô thị lấn biển ghi tại Khoản 3 Điều 18A, tôi đề nghị bổ sung thêm các tiêu chí về vị trí địa lý, đặc biệt là mức độ tác động của khu đô thị lấn biển đến cảnh quan môi trường sinh thái, tạo giá trị mới và phát triển kinh tế xã hội không chỉ trong phạm vi của một địa phương mà cho cả vùng, thậm chí trong phạm vi quốc gia và nâng cao sức cạnh tranh của quốc gia với khu vực và thế giới.

Đại biểu Nguyễn Ngọc Sơn (Đoàn Hải Phòng): Cơ chế càng đặc biệt, kiểm soát dự án lấn biển càng phải chặt

Đại biểu Quốc hội TP Hải Phòng Nguyễn Ngọc Sơn phát biểu. Ảnh: Doãn Tấn/TTXVN

Tôi ủng hộ việc xây dựng cơ chế đặc thù để hình thành các cực tăng trưởng mới từ kinh tế biển. Nhưng khu đô thị lấn biển không đơn thuần là một dự án phát triển đô thị. Đây là hoạt động tạo đảo nhân tạo, chuyển một phần không gian biển thành đất để đầu tư kinh doanh và tổ chức dân cư. Ưu đãi càng lớn, phân quyền càng sâu, rủi ro về sau càng lớn. Cơ chế càng đặc biệt, quy mô càng lớn thì giới hạn thẩm quyền và cơ chế kiểm soát càng phải được quy định chặt trong luật.

Về ưu đãi gắn với trách nhiệm, Điểm c khoản 8 Điều 35 cấm chuyển nhượng dự án 100.000 tỷ đồng trở lên trong 10 năm. Nhưng điểm a khoản 5 Điều 18a chỉ dẫn chiếu các điểm a, b và d, bỏ điểm c và cho chuyển nhượng tới 50% diện tích đã hoàn thành hạ tầng. Đây là thay đổi chính sách lớn, nên đề nghị làm rõ thời điểm được chuyển nhượng, năng lực bên nhận, việc kế thừa nghĩa vụ về vốn, tiến độ, môi trường và quốc phòng an ninh.

Ngoài ra, quy định thời hạn hoạt động của dự án xây dựng khu đô thị lấn biển không quá 75 năm tại điểm b khoản 1 và không loại trừ nhà ở thương mại như điểm a khoản 7 Điều 35, đồng thời không đặt điều kiện về quy mô là chưa đủ tính thuyết phục. Việc quy định thời hạn dài, chuyển nhượng sớm và ưu đãi mạnh như trong dự thảo rất dễ làm lệch mục tiêu sang khai thác giá trị đất mới.

Ngoài ra, ngưỡng vốn quy định tại khoản 3 Điều 18a phù hợp với giới hạn phạm vi ưu đãi nhưng không phù hợp để giới hạn phạm vi của khung pháp lý về đảo nhân tạo. Nhóm dự án dưới ngưỡng vẫn tạo đảo nhân tạo, vẫn tác động đến dòng chảy và bờ biển nhưng lăn tăn ít, ít chịu dòng buộc hơn, nên đề nghị làm rõ hơn vấn đề này.

Trách nhiệm đối với vấn đề môi trường và hạ tầng dài hạn, Điều 18a đã bổ sung yêu cầu đánh giá địa chất, thủy văn, hải văn, dòng chảy, trầm tích và hệ sinh thái, đây là một bước rất tích cực. Nhưng trách nhiệm của nhà đầu tư thì vẫn chỉ là nghĩa vụ hành vi, không có công cụ tài chính nào để đảm bảo thực hiện suốt 75 năm; trong khi rủi ro xói lở, sụt lún, sự cố môi trường có thể phát sinh sau nhiều thập kỷ khi nhà đầu tư ban đầu đã chuyển nhượng một phần dự án.

Do đó, đề nghị quy định nguyên tắc ký quỹ phục hồi môi trường biển, nguồn vi tu cho xói lở và trách nhiệm xử lý tài sản sau khi dự án kết thúc. Tương tự, điểm b khoản 1 yêu cầu kết nối hạ tầng với đất liền nhưng không quy định rõ đối tượng chịu chi phí; đề nghị xác định công trình kết nối là hạng mục bắt buộc của dự án do nhà đầu tư thực hiện.

Đại biểu Vũ Văn Tiến (Hải Phòng): Lấn biển phải được quản trị bằng chiến lược quốc gia và dữ liệu thống nhất

Tôi tán thành về cơ chế chính sách đặc thù xây dựng đô thị lấn biển để tích hợp vào dự án Luật phát triển đô thị. Đây là vấn đề mới, quy mô lớn, có thể mở ra không gian phát triển đáng kể cho đất nước nhưng cần tiếp cận một cách thận trọng, có tầm nhìn dài hạn và có khả năng kiểm soát.

Lấn biển không phải câu chuyện riêng của Việt Nam, nhiều quốc gia đã sử dụng phương thức này để mở rộng đất, xây dựng hạ tầng và tạo thêm không gian đô thị. Việt Nam có đường bờ biển dài nhưng nhiều đồng bằng ven biển hẹp, việc tạo thêm đất và không gian đô thị mới có sức hấp dẫn lớn. Tờ trình của Chính phủ xác định lấn biển là một bước khai thác không gian biển gắn với yêu cầu hình thành đô thị biển hiện đại, xanh, thông minh, thích ứng với biến đổi khí hậu và nước biển dâng.

Tuy nhiên, nếu chỉ nhìn lấn biển như một cách tạo thêm đất thì sẽ chưa thấy hết tính chất phức tạp của nó. Đây là sự can thiệp trực tiếp vào cấu trúc tự nhiên của vùng bờ, vào địa hình, dòng chảy, quá trình bồi tụ và hệ sinh thái biển, ven biển. Một dự án nằm trong ranh giới một địa phương nhưng tác động môi trường có thể vượt ra ngoài ranh giới đó.

Do đó, tôi đề nghị xây dựng chiến lược và quy hoạch tổng thể về lấn biển ở phạm vi quốc gia. Phải xác định khu vực nào có tiềm năng lấn biển, khu vực nào cần bảo vệ nguyên trạng, quy mô tối đa và khả năng chịu tải của môi trường. Không nên để hoạt động lấn biển phát triển theo từng đề xuất riêng lẻ của nhà đầu tư rồi sau đó mới ghép lại thành một bức tranh tổng thể mà phải có bức tranh tổng thể trước, dự án lấn biển phải được đặt trong bức tranh ấy.

Tôi cũng đề nghị xây dựng một hệ thống quản lý cơ sở dữ liệu quốc gia về dự án lấn biển. Cơ sở dữ liệu này không nên chỉ là nơi lưu hồ sơ hành chính mà phải trở thành một công cụ quản trị. Cần tích hợp thông tin về vị trí, ranh giới, diện tích, chức năng sử dụng, nhà đầu tư, tiến độ, nguồn vật liệu san lấp, kết quả đánh giá tác động môi trường, số liệu quan trắc, diễn biến sụt lún, xói lở, bồi tụ và việc thực hiện nghĩa vụ của nhà đầu tư.

Khi dữ liệu được cập nhật thống nhất, cơ quan quản lý mới có thể theo dõi tác động cộng dồn của nhiều dự án, dự báo nguy cơ đối với dải vùng bờ và điều chỉnh chính sách kịp thời. Vấn đề không chỉ là có cho phép một dự án lấn biển hay không mà là sau mười lăm, hai mươi năm, tổng thể đường bờ, hệ sinh thái và không gian phát triển của cả vùng sẽ biến đổi như thế nào.

Lấn biển tạo ra nguồn lực phát triển lớn, nhưng chỉ có giá trị khi quản trị được rủi ro. Công nghệ giúp dự báo và thi công an toàn hơn nhưng không thể thay thế quy hoạch tốt và giám sát nghiêm túc.

Thu Hằng - Bích Hồng (TTXVN)