Góp ý dự thảo Luật Phát triển đô thị: Quản trị không gian trong vùng đô thị đặc biệt

Nhìn đô thị như một hệ thống chức năng

Nhà nước vạch ra địa giới hành chính để xác lập thẩm quyền và trách nhiệm quản lý, dù tự nhiên và nền kinh tế không vận hành theo những đường ranh giới này. Sông ngòi, ngập lụt, sụt lún, ô nhiễm, logistics hay chuỗi cung ứng đều có thể vượt khỏi phạm vi quản lý của một địa phương.

Tàu container cập cảng Gemalink, phường Tân Phước, TPHCM. ẢNH: THÀNH HUY

Địa giới hành chính xác định ai quản lý ở đâu; còn không gian chức năng giúp xác định một vấn đề cần được quản trị trong phạm vi nào. Từ đó, có thể xem “vùng không gian sinh thái - kinh tế” trước hết là một tư duy quản trị, không phải một cấp hành chính hay loại quy hoạch mới. Vùng này được nhận diện thông qua quan hệ giữa hệ sinh thái, lưu vực, tài nguyên, dân cư, hạ tầng và hoạt động kinh tế. “Sinh thái - kinh tế” là hai mặt của cùng một hệ thống phát triển: tăng trưởng phải tính đến sức chịu tải của hệ sinh thái, còn bảo vệ sinh thái gắn với sinh kế và nhu cầu phát triển.

Dự thảo Luật Phát triển đô thị đã đặt nền tảng cho cách tiếp cận trên khi xác định vùng đô thị đặc biệt là khu vực liên kết phát triển kinh tế - xã hội gồm thành phố là đô thị đặc biệt và các đơn vị hành chính cấp tỉnh có địa giới hành chính liền kề với thành phố; đồng thời dành riêng một mục về liên kết, phát triển vùng. Dự thảo đặt nguyên tắc thống nhất trong tổ chức không gian phát triển, đầu tư hạ tầng chung; phối hợp quản lý nguồn nước, môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu và phát triển chuỗi sản xuất, logistics, khoa học - công nghệ, giáo dục, y tế, du lịch.

Điểm có thể làm rõ thêm là phạm vi vận hành của nhiều vấn đề không phải lúc nào cũng trùng với ranh giới của vùng đô thị đặc biệt. Một lưu vực sông, mạng lưới logistics hay hệ sinh thái có phạm vi vận hành được xác định bởi những quan hệ tự nhiên, kinh tế và hạ tầng, không nhất thiết trùng với địa giới hành chính. Vì vậy, tư duy “vùng không gian sinh thái - kinh tế” có thể bổ sung cho phương thức quản trị vùng đô thị đặc biệt bằng cách giúp nhận diện đúng phạm vi vận hành của từng vấn đề, thay vì tạo thêm một loại vùng pháp lý mới.

Quản trị chiến lược không thay thế quản trị địa phương, mà tạo khung chung để những quyết định địa phương cùng hướng tới lợi ích của toàn bộ đại đô thị. Ở TPHCM, vấn đề này càng rõ sau khi không gian hành chính được mở rộng, bao gồm những khu vực đô thị, công nghiệp, dịch vụ, cảng biển, rừng ngập mặn và không gian biển. Tuy nhiên, địa giới mới vẫn không thể bao trọn mọi quan hệ chức năng gắn với sự phát triển của TPHCM. An ninh nguồn nước của TPHCM gắn với lưu vực Đồng Nai - Sài Gòn. Sân bay Long Thành là cấu phần quan trọng của mạng lưới hàng không và logistics Đông Nam bộ. Dòng hàng hóa từ Tây Nguyên,

Đông Nam bộ và Tây Nam bộ kết nối với hệ thống đường bộ, đường thủy, hàng không và cảng biển quy mô vùng. Không gian Cần Giờ cũng nằm trong một hệ thống cửa sông - rừng ngập mặn - ven biển rộng hơn ranh giới của một địa phương. Xét theo địa giới hành chính, chuỗi không gian này thuộc nhiều địa phương khác nhau; nhưng dưới lăng kính địa không gian, đây là một chuỗi tương tác từ thượng nguồn, lưu vực Đồng Nai - Sài Gòn, vùng công nghiệp - đô thị, hệ thống sông rạch đến Cần Giờ, Cái Mép - Thị Vải và không gian biển.

Kết nối 3 mảnh ghép quản trị

Dự thảo Luật Phát triển đô thị quy định nhiều cơ chế hướng tới phương thức quản trị hiện đại, trong đó có Quy hoạch tổng thể thành phố, quản lý không gian ngầm, không gian tầm thấp, không gian tầm cao, liên kết vùng và quản trị dựa trên dữ liệu. Dự thảo cũng cho phép thí điểm mô hình quản trị, kiến tạo tiên tiến, hiện đại và mô hình quản lý đô thị, nông thôn, không gian và phát triển bền vững. Những nền tảng này đã hiện diện trong dự thảo, vấn đề là kết nối rõ hơn 3 mảnh ghép: không gian chức năng, dữ liệu nhất thống và thể chế điều phối.

Thứ nhất là không gian chức năng. Dự thảo đặt nguyên tắc thống nhất trong tổ chức không gian phát triển và hình thành cơ chế liên kết vùng. Bước tiếp theo là có thể làm rõ hơn nguyên tắc: phạm vi quản trị một vấn đề phù hợp với phạm vi vận hành thực tế của vấn đề đó. Với nguồn nước, đó có thể là lưu vực; với logistics, đó là mạng lưới hành lang và đầu mối; với môi trường, đó là vùng phát thải và vùng chịu tác động.

Luật Phát triển đô thị nếu được thông qua sẽ là cơ hội để kết nối các cơ chế đang được thiết kế thành một khung quản trị thống nhất hơn, mở rộng cách tiếp cận từ tư duy quản lý, khai thác đất đai sang quản trị tổng thể không gian phát triển, trong mối quan hệ giữa sinh thái, kinh tế, hạ tầng và con người.

Thứ hai là dữ liệu nhất thống. Dự thảo trao cho UBND thành phố thẩm quyền xây dựng, tạo lập, quản lý và khai thác cơ sở dữ liệu dùng chung, bảo đảm liên thông với cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương; đồng thời cho phép áp dụng phương thức quản trị tiên tiến dựa trên dữ liệu số và cơ chế chia sẻ dữ liệu công - tư. Ở cấp vùng, các địa phương cũng có trách nhiệm cung cấp thông tin, dữ liệu phục vụ liên kết, phát triển vùng. Dữ liệu dùng chung không có nghĩa là gom mọi dữ liệu về một nơi, mà phải bảo đảm tính toàn vẹn, nhất quán, khả năng kết nối và cùng phản ánh một thực tại không gian. Hạ tầng dữ liệu không gian, tiêu chuẩn dữ liệu mở và mô hình bản sao số (Digital Twin) có thể trở thành những công cụ kỹ thuật quan trọng cho quá trình này.

Thứ ba là thể chế điều phối. Dự thảo đã có cơ chế để các địa phương thống nhất triển khai dự án liên kết vùng, lựa chọn cơ quan chủ quản hoặc cơ quan có thẩm quyền thực hiện dự án và quy định cơ chế thành lập Quỹ Phát triển vùng đô thị đặc biệt. Trong quản lý môi trường, dự thảo quy định UBND thành phố cùng các địa phương xây dựng cơ chế điều phối, xác định trách nhiệm của các bên và giám sát việc phối hợp. Nền tảng này có thể được làm rõ hơn về phạm vi vấn đề cần điều phối liên vùng, thẩm quyền quyết định, căn cứ dữ liệu, phân định trách nhiệm và cơ chế xử lý xung đột lợi ích giữa các địa phương, ngành và chủ thể liên quan. Có thể khái quát: không gian chức năng kết hợp dữ liệu nhất thống và thể chế điều phối giúp đảm bảo quản trị không gian hiệu quả.

PGS-TS LÊ TRUNG CHƠN, Trường Đại học Tài nguyên và Môi trường TPHCM