Mở rộng thẩm quyền ký kết thỏa thuận quốc tế cho cấp xã gắn với cơ chế kiểm soát

Xác định thỏa thuận quốc tế theo bản chất, không phụ thuộc tên gọi

Góp ý dự án Luật, đại biểu Phạm Phú Bình đánh giá dự thảo có những thay đổi lớn so với Luật hiện hành, nổi bật là việc đẩy mạnh phân cấp, tạo sự linh hoạt, thông thoáng hơn trong hoạt động hợp tác quốc tế.

Theo đại biểu, các thỏa thuận quốc tế có ý nghĩa quan trọng cả về chính trị và đối ngoại. Việc ký kết các thỏa thuận nhân những sự kiện đối ngoại cấp cao của Đảng và Nhà nước góp phần thể hiện mức độ gắn kết trong quan hệ giữa Việt Nam với các đối tác, nhất là những nước có quan hệ đối tác chiến lược, đối tác chiến lược toàn diện.

ĐBQH Phạm Phú Bình (Nghệ An) phát biểu.

Trong thực tiễn, các thỏa thuận quốc tế cũng phát huy hiệu quả trong quan hệ hợp tác giữa các địa phương vùng biên giới của Việt Nam với các nước láng giềng, tạo cơ chế để hai bên duy trì hoạt động giao lưu, phối hợp, hỗ trợ và chia sẻ nguồn lực.

ĐBQH Phạm Phú Bình cho rằng, định hướng sửa đổi Luật phù hợp với chủ trương đẩy mạnh hội nhập quốc tế và phân quyền, đồng thời tạo thuận lợi cho hoạt động đối ngoại, trong đó có đối ngoại nhân dân.

Tuy nhiên, từ thực tiễn theo dõi hoạt động đối ngoại, đại biểu lưu ý việc phân biệt thỏa thuận quốc tế với điều ước quốc tế vẫn còn gây nhầm lẫn tại một số cơ quan, đơn vị. Vì vậy, cần tiếp tục rà soát quy định về khái niệm thỏa thuận quốc tế, bảo đảm rõ ràng, thống nhất trong nhận thức và áp dụng.

Cụ thể, đại biểu băn khoăn với việc dự thảo đưa yêu cầu thỏa thuận phải được đề xuất ký kết đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục vào ngay phần giải thích từ ngữ. Theo đại biểu, cách quy định này chưa thật hợp lý, bởi nếu đưa một số điều kiện về thẩm quyền, thủ tục vào khái niệm thì còn phải tính đến những yêu cầu khác của Luật, trong khi Luật hiện hành không quy định những nội dung này trong phần định nghĩa.

Các ĐBQH tỉnh Nghệ An tham gia thảo luận tổ.

Theo đại biểu Phạm Phú Bình, cần nghiên cứu kế thừa cách tiếp cận của Luật hiện hành, trong đó chú trọng đặc điểm thỏa thuận quốc tế không làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế. Các yêu cầu về thẩm quyền, hình thức, trình tự và thủ tục nên được quy định tại những điều khoản tương ứng, thay vì đưa vào nội hàm khái niệm.

Một vấn đề khác được đại biểu đề cập là tên gọi của các văn kiện hợp tác quốc tế. Trên thực tế, không phải văn kiện nào có bản chất là thỏa thuận quốc tế cũng mang tên gọi “thỏa thuận quốc tế”. Tùy theo tập quán của từng đối tác, văn kiện có thể được gọi là biên bản ghi nhớ hợp tác, ý định thư hợp tác hoặc những tên gọi khác.

Theo đại biểu, tên gọi không phải yếu tố quyết định tính chất pháp lý của văn kiện. Điều quan trọng là nội dung, tính chất cam kết và những ràng buộc giữa các bên để xác định văn kiện thuộc khuôn khổ pháp lý nào. Từ đó, đại biểu Phạm Phú Bình đề nghị làm rõ cách nhận diện thỏa thuận quốc tế dựa trên bản chất, nội dung của văn kiện, tương tự cách tiếp cận đối với điều ước quốc tế, giúp các cơ quan, địa phương tránh nhầm lẫn trong quá trình thực hiện.

Mở rộng phân quyền cho cấp xã, làm rõ cấp đối tác ký kết

Đối với quy định về chủ thể có thẩm quyền ký kết thỏa thuận quốc tế, đại biểu Phạm Phú Bình đặc biệt quan tâm đến việc mở rộng phân quyền cho chính quyền cấp xã sau khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Theo đại biểu, trước đây, pháp luật quy định thẩm quyền ký kết thỏa thuận quốc tế của cấp huyện và cấp xã khu vực biên giới. Sau sắp xếp đơn vị hành chính, cấp xã đã tiếp nhận phần lớn nhiệm vụ, thẩm quyền của cấp huyện trước đây. Vì vậy, việc trao thẩm quyền ký kết cho cấp xã phù hợp với xu hướng đẩy mạnh phân quyền.

Toàn cảnh phiên thảo luận Tổ 10

Tuy nhiên, đại biểu lưu ý những rủi ro có thể phát sinh do năng lực xác định phạm vi, thẩm quyền ký kết và tổ chức thực hiện thỏa thuận ở cấp xã còn hạn chế. Trong khi đó, năng lực tham mưu về đối ngoại giữa các địa phương không đồng đều; không phải tỉnh nào cũng có Sở Ngoại vụ và ngay tại một số cơ quan chuyên môn vẫn còn sự nhầm lẫn trong việc nhận diện thỏa thuận quốc tế.

Bên cạnh đó, cần cân nhắc khả năng bố trí nguồn lực cho cấp xã thực hiện các thỏa thuận đã ký kết. Đối với địa phương biên giới, nhất là khu vực giáp Lào, hoạt động hợp tác thường gắn với nhu cầu giao lưu, hỗ trợ và chia sẻ nguồn lực. Vì vậy, việc mở rộng thẩm quyền cần tính đến điều kiện bảo đảm về kinh phí và khả năng triển khai trong thực tế.

Đi sâu vào quy định về chủ thể ký kết, đại biểu Phạm Phú Bình cho biết dự thảo đề cập thẩm quyền của xã biên giới và các xã khác theo quy định của Chính phủ. Theo đại biểu, cách phân định này cần tiếp tục được cân nhắc, bởi các hoạt động ký kết đều phải tuân thủ quy định pháp luật, trong khi nhu cầu hợp tác quốc tế không chỉ giới hạn ở những xã trực tiếp giáp biên giới.

Dẫn ví dụ về huyện Kỳ Sơn trước đây của tỉnh Nghệ An, đại biểu phân tích, khi còn tổ chức chính quyền cấp huyện, các hoạt động hợp tác giữa Kỳ Sơn với các địa phương của Lào được triển khai trên phạm vi toàn huyện, bao gồm cả những xã không trực tiếp giáp biên giới.

Sau khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, nếu chỉ các xã biên giới được ký kết theo quy trình thuận lợi hơn, còn những xã khác phải thực hiện thêm thủ tục, việc duy trì các hoạt động hợp tác trước đây có thể gặp khó khăn, trong khi nhu cầu giao lưu, hợp tác của những địa phương này vẫn còn. Từ thực tiễn đó, đại biểu Phạm Phú Bình đề nghị nghiên cứu trao thẩm quyền ký kết thỏa thuận quốc tế cho các xã, tránh quy định quá phức tạp trong việc phân định giữa xã biên giới và các xã khác.

Đại biểu cho rằng, khi đã xác định chủ trương phân quyền thì cần tạo điều kiện để cấp xã chủ động ký kết. Tuy nhiên, nhằm bảo đảm việc ký kết đúng thẩm quyền, nội dung thỏa thuận phù hợp với quy định pháp luật, vẫn cần duy trì cơ chế phê duyệt của UBND cấp tỉnh... Theo đại biểu, cách tiếp cận này vừa tránh phức tạp hóa việc xác định chủ thể được ký kết, vừa duy trì cơ chế kiểm soát cần thiết.

Các ĐBQH tỉnh Đồng Tháp tham gia thảo luận tổ

Một vấn đề khác được đại biểu đặt ra là sự khác biệt về mô hình tổ chức chính quyền địa phương giữa Việt Nam và các nước láng giềng. Theo đại biểu, Việt Nam hiện tổ chức chính quyền địa phương hai cấp, trong khi các nước láng giềng có mô hình tổ chức với nhiều cấp hành chính hơn. Điều này đặt ra yêu cầu xác định cấp chính quyền nước ngoài phù hợp để các xã của Việt Nam ký kết thỏa thuận.

Lấy ví dụ trong quan hệ hợp tác với Lào, đại biểu phân tích, nếu xã của Việt Nam ký kết với đơn vị hành chính cấp xã của nước bạn thì có sự khác biệt về quy mô; nhưng nếu ký kết với cấp huyện của Lào lại đặt ra vấn đề về tính đối đẳng trong quan hệ hợp tác.

Trong khi đó, theo đại biểu, dự thảo mới quy định chung về chính quyền địa phương nước ngoài là bên ký kết, chưa làm rõ cách xác định cấp chính quyền đối tác trong từng trường hợp cụ thể.

Đại biểu Phạm Phú Bình cho rằng, quy định như vậy có thể khiến các địa phương lúng túng khi lựa chọn đối tác ký kết, đồng thời phát sinh khó khăn trong quá trình trao đổi, đề xuất và triển khai hợp tác.

Vì vậy, đại biểu đề nghị có hướng dẫn cụ thể hơn về việc xác định cấp đối tác ký kết, chẳng hạn trường hợp xã của Việt Nam ký kết với cấp xã, cấp huyện của nước bạn hoặc nhiều xã cùng hợp tác với một đơn vị hành chính phía đối tác. Việc hướng dẫn cần tính đến sự khác biệt về mô hình tổ chức chính quyền, yêu cầu về tính đối đẳng và điều kiện hợp tác thực tế, tạo thuận lợi cho các địa phương trong quá trình thực hiện.

Diệp Anh; ảnh: Khánh Duy