Dù Thủ tướng đã chỉ đạo tháo gỡ, hệ lụy để lại vẫn còn rất nhiều. Không chỉ thiệt hại về tiền, mà còn là lòng tin vào chính sách và năng lực thực thi.

Vấn đề lớn hơn không nằm ở riêng Nghị định 46, mà ở mô thức làm chính sách lặp đi lặp lại: ra quy định nhanh, phản ứng chậm, và không rút ra được nguyên lý thể chế sau mỗi lần vấp. Nếu mô thức này không thay đổi, những "Nghị định 46" khác sẽ tiếp tục xuất hiện, dưới những cái tên khác, trong những lĩnh vực khác.

Vậy vấn đề thực sự nằm ở đâu? Câu trả lời quen thuộc là lỗi nằm ở khâu thực thi: Nghị định ban hành có hiệu lực ngay, cán bộ máy móc, doanh nghiệp chưa kịp thích nghi, hướng dẫn chưa đầy đủ.

Nhưng đó là một cách đổ lỗi ngược chiều. Thật ra chính sách đã gặp vấn đề ngay từ khâu thiết kế. Nghị định 46 là hệ quả của một cách làm chính sách thiếu khung thiết kế và thiếu kỷ luật thể chế, không nhìn nhận chính sách như một hệ thống kinh tế - xã hội cần được thiết kế và quản trị mà chỉ là những văn bản hành chính.

Lý thuyết thiết kế chính sách hiện đại không coi chính sách là việc ban hành mệnh lệnh, mà là việc thiết kế một hệ thống hành vi. Nó buộc cơ quan ra chính sách phải trả lời những câu hỏi mà tư duy pháp lý thuần túy thường né tránh: ai thực sự gánh chi phí điều chỉnh; họ có đủ nguồn lực để tuân thủ hay không; và chi phí ấy có vượt quá sức chịu đựng của hệ thống.

Thiết kế chính sách cũng yêu cầu cơ quan ra chính sách phải trả lời cho câu hỏi nên dùng công cụ nào.

Theo lý thuyết, có bốn nhóm công cụ: Regulation (mệnh lệnh), Incentive (khuyến khích kinh tế), Information (minh bạch thông tin), Capacity (nâng cao năng lực).

Một chính sách có thể đúng mục tiêu nhưng sai công cụ, hoặc đúng công cụ nhưng sai nhịp độ. Trong cả hai trường hợp, cái giá phải trả đều là rủi ro hệ thống.

Các nền kinh tế phát triển đã phải trả giá cao để học được một nguyên lý hiển nhiên: các quy định có thể đúng trên giấy, nhưng chính sách chỉ đúng khi vận hành được trong thế giới thực. Vì vậy, quá trình làm chính sách được chuẩn hóa thành quy trình phân tích chặt chẽ: 1. Thiết kế vấn đề, lý giải vì sao nhà nước cần can thiệp - 2. Lựa chọn công cụ phù hợp - 3. Đánh giá tác động chính sách (RIA) - 4. Ban hành - 5. Thực thi - và 6. Điều chỉnh. Bỏ qua bất kỳ khâu nào trong quy trình này không phải là tiết kiệm thời gian, mà là chuyển rủi ro sang giai đoạn thực thi - nơi chi phí luôn cao hơn, lan rộng hơn và khó kiểm soát hơn.

Đặt Nghị định 46 vào quy trình đó, điểm đổ vỡ hiện ra khá rõ. Sai lầm không nằm ở thực thi, mà nằm ở ba bước đầu, tức là khâu thiết kế chính sách, và nghiêm trọng hơn, ở sự vắng mặt của một đánh giá tác động chính sách đúng nghĩa. RIA không tồn tại để khẳng định rằng chính sách là "đúng đắn về mục đích" hay "cần thiết về mặt pháp luật". Nó tồn tại để buộc người làm chính sách phải trả lời các câu hỏi: hệ thống hiện tại có đủ năng lực đáp ứng chuẩn mới hay không; chi phí điều chỉnh nằm ở đâu và lớn đến mức nào; độ trễ thực thi là bao lâu; và điều gì sẽ xảy ra nếu kịch bản xấu nhất xảy ra.

Mục tiêu của Nghị định 46 - tăng cường an toàn thực phẩm - không có gì phải tranh cãi. Nhưng cách lựa chọn công cụ can thiệp lại mang đậm tư duy pháp lý thuần túy. Công cụ được lựa chọn là mệnh lệnh bắt buộc, áp dụng đồng loạt, hiệu lực gần như tức thì, cho một chuỗi cung ứng liên thông quốc tế cao, nhưng lại không đi kèm các yếu tố tối thiểu của thiết kế chính sách hiện đại: không có giai đoạn chuyển tiếp đủ dài, không phân tầng đối tượng chịu tác động, không có thử nghiệm chính sách, và không có cơ chế phân bổ lại chi phí điều chỉnh - với một giả định ngầm đầy rủi ro: hệ thống sẽ tự thích nghi.

Từ những gì đã diễn ra, có thể thấy những giả định nền tảng về năng lực của doanh nghiệp, về khả năng của hệ thống kiểm soát, về chi phí điều chỉnh và thời gian chuyển tiếp dường như chưa từng được kiểm chứng một cách nghiêm túc. Đây chính là ranh giới then chốt giữa một văn bản pháp lý và một chính sách công. Văn bản có thể hợp hiến, hợp pháp; chính sách thì buộc phải hợp lý trong một hệ thống kinh tế - xã hội phức tạp.

Khi toàn bộ chi phí và trách nhiệm được đẩy sang doanh nghiệp và khâu thông quan, thì ùn tắc không phải là rủi ro, mà là kết cục tất yếu. Doanh nghiệp không thể chuẩn bị kịp khi tiêu chuẩn thay đổi tức thì. Cán bộ thực thi đối diện rủi ro trách nhiệm cá nhân trong bối cảnh thiếu hướng dẫn và thiếu cơ chế bảo vệ quyết định. Trong hoàn cảnh ấy, lựa chọn hợp lý nhất của từng cá nhân không phải là chủ động, mà là trì hoãn hoặc không quyết định. Khi hàng nghìn quyết định "an toàn" như vậy diễn ra đồng thời, hệ thống tất yếu bị tắc nghẽn. Đây không phải là sự trì trệ bất thường, mà là phản ứng bình thường của con người trước một thiết kế chính sách sai.

Các nền kinh tế phát triển từng mắc những sai lầm tương tự và đã buộc phải sửa cách làm. Nhưng ngay ở Việt Nam cũng không thiếu tiền lệ cho thấy một chính sách có thể vận hành được nếu được thiết kế đúng khung.

Triển khai truy xuất nguồn gốc trong thủy sản có thể coi là một trường hợp chính sách tương đối thành công, nhờ một khung thiết kế chính sách tốt hơn mặt bằng chung, dù không hoàn hảo và không phải không có cưỡng chế.

Chính sách này triển khai thành công vì ngay từ đầu đã hạ thấp mục tiêu để vừa vặn với năng lực hiện có của hệ thống, và được thiết kế như một bài toán hệ thống: mục tiêu rõ ràng, chuỗi tác nhân được xác định đầy đủ, dữ liệu được chuẩn hóa theo luồng, và trách nhiệm được gắn vào từng mắt xích thay vì đổ dồn vào khâu cuối. Nhà nước không chỉ "ra lệnh", mà buộc phải trả lời những câu hỏi rất cụ thể: ai ghi dữ liệu, ghi khi nào, ai kiểm tra, kiểm tra bằng gì, và nếu đứt gãy thì sửa ở đâu. Chính khung thiết kế đó - chứ không phải mức độ siết - là lý do chính sách vận hành được.

Bài học từ Nghị định 46 vì thế không thể dừng ở lời hứa "rút kinh nghiệm". Nó đòi hỏi những ràng buộc bắt buộc đối với quá trình làm chính sách. Không phải khuyến nghị, mà là điều kiện tiên quyết. Một nghị định có tác động lớn đến chuỗi cung ứng và hành vi kinh tế chỉ nên được ban hành khi đáp ứng tối thiểu những yêu cầu sau: có đánh giá tác động chính sách độc lập và công khai; có giai đoạn chuyển tiếp đủ dài dựa trên năng lực thực tế của doanh nghiệp và hạ tầng thực thi; có phân tầng đối tượng chịu tác động theo mức độ rủi ro và khả năng tuân thủ; có thử nghiệm hoặc áp dụng từng phần trước khi mở rộng toàn diện; và có cơ chế hoãn áp hoặc điều chỉnh tự động khi điều kiện thực thi chưa sẵn sàng.

Trương Trí Vĩnh