Hợp nhất hai luật: Phân quyền mạnh hơn, nhưng phải kiểm soát hiệu quả từng đồng vốn công

Quốc hội nghe trình bày các Tờ trình, Báo cáo về định hướng xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất) (Ảnh: VQPH)

Từ hai quy trình về một cơ chế quản lý nguồn lực công

Một trong những thay đổi căn bản được đặt ra trong định hướng xây dựng Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất) là đưa quản lý ngân sách và đầu tư công vào một cơ chế thống nhất, thay vì duy trì hai hệ thống quy trình có những điểm giao thoa như hiện nay.

Theo Tờ trình của Chính phủ, dù Luật Ngân sách nhà nước năm 2025 và Luật Đầu tư công năm 2024, sửa đổi, bổ sung năm 2025, đã có những sửa đổi căn bản, việc tồn tại đồng thời hai luật vẫn bộc lộ bất cập. Đáng chú ý là sự giao thoa về thẩm quyền, hồ sơ, trình tự và thời hạn giữa quy trình dự toán ngân sách nhà nước với kế hoạch đầu tư công, dẫn tới trùng lặp trong quy trình, thủ tục quản lý vốn đầu tư công. Hai luật cũng còn những nội dung chưa thống nhất về thẩm quyền phân bổ, giao dự toán, kế hoạch vốn, chuyển nguồn và thời hạn chuyển nguồn.

Từ thực tế này, Chính phủ xác định việc hợp nhất nhằm xây dựng cơ chế quản lý tài chính công đồng bộ, thống nhất; giảm trình tự, thủ tục, thời gian và chi phí tuân thủ cho các cấp, các ngành, đồng thời nâng cao hiệu quả huy động, quản lý và sử dụng nguồn lực ngân sách nhà nước.

Tinh thần hợp nhất thể hiện khá rõ ở cách thiết kế các công cụ quản lý. Theo định hướng của Chính phủ, kế hoạch đầu tư công trung hạn sẽ được hợp nhất vào kế hoạch tài chính 5 năm; kế hoạch đầu tư công hằng năm được hợp nhất vào dự toán ngân sách nhà nước hằng năm; các nguyên tắc, tiêu chí, định mức chi ngân sách cũng được hợp nhất cho cả chi thường xuyên và chi đầu tư.

Ủy ban Kinh tế và Tài chính cơ bản nhất trí với hướng tiếp cận này, trong đó có việc tích hợp kế hoạch đầu tư công 5 năm vào kế hoạch tài chính 5 năm; thống nhất quy trình phân bổ, giao dự toán chi ngân sách nhà nước với giao kế hoạch đầu tư công hằng năm; đồng thời định hướng có một nghị quyết chung của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách, đồng bộ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên.

Như vậy, điểm đáng chú ý của việc hợp nhất không đơn thuần nằm ở việc đưa các quy định của hai luật vào cùng một văn bản. Cơ quan thẩm tra đặt yêu cầu cao hơn: việc hợp nhất phải thực sự khắc phục giao thoa, bất cập, chồng chéo, qua đó thống nhất từ lập dự toán, phân bổ đến thực hiện và quyết toán ngân sách nhà nước và đầu tư công.

Dự thảo cũng thể hiện hướng tích hợp này ở cơ chế quản lý cụ thể. Chẳng hạn, các bộ, cơ quan trung ương được xác định trách nhiệm lập đồng thời dự toán ngân sách hằng năm và danh mục, mức chi đầu tư công 5 năm; theo dõi, đánh giá việc thực hiện và báo cáo cả kết quả, hiệu quả sử dụng ngân sách cũng như tình hình giải ngân đầu tư công.

Trao quyền nhiều hơn phải gắn với trách nhiệm rõ hơn

Cùng với hợp nhất quy trình, một trục lớn khác của dự thảo là tiếp tục phân cấp, phân quyền.

Theo định hướng của Chính phủ, dự thảo Luật tập trung quy định những vấn đề khung, có tính nguyên tắc thuộc thẩm quyền Quốc hội, trong khi Chính phủ được giao quy định chi tiết về trình tự, thủ tục và những nội dung thường xuyên biến động trong quá trình thực hiện.

Trong lĩnh vực đầu tư công, định hướng này bao gồm việc giao Chính phủ quy định chi tiết tiêu chí và điều chỉnh tiêu chí phân loại dự án nhóm A, B, C; trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư đối với các chương trình, dự án không thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội; cùng các nội dung về gia hạn thời gian bố trí vốn, theo dõi, kiểm tra và đánh giá dự án.

Ủy ban Kinh tế và Tài chính cơ bản đồng tình với việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, nhưng nhấn mạnh yêu cầu phải phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm, phân cấp nguồn lực tương xứng với nhiệm vụ được giao, trên nguyên tắc “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”.Tinh thần đó thể hiện rõ trong vấn đề chuyển nguồn vốn đầu tư công.

Đa số ý kiến trong Ủy ban Kinh tế và Tài chính cho rằng, việc phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định chuyển nguồn chi đầu tư công đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách trung ương phù hợp với yêu cầu tăng tính chủ động, linh hoạt trong điều hành và mục tiêu nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công.

Tuy nhiên, cơ quan thẩm tra đồng thời yêu cầu phải quy định rõ điều kiện, phạm vi áp dụng và trách nhiệm của UBND, cùng cơ chế báo cáo, giám sát của HĐND, nhằm bảo đảm công khai, minh bạch và không làm giảm hiệu quả kiểm soát sử dụng ngân sách nhà nước.

Dự thảo Luật cũng đi theo hướng xác định cụ thể chủ thể quyết định chuyển nguồn. Theo đó, đối với một số nguồn vốn, thẩm quyền được giao cho người đứng đầu bộ, cơ quan trung ương, UBND cấp tỉnh, UBND cấp xã hoặc Chủ tịch UBND các cấp; đồng thời các chủ thể này phải chịu trách nhiệm về danh mục, mức vốn được phép chuyển sang năm sau và bảo đảm giải ngân số vốn được chuyển nguồn.

Điều này cho thấy phân quyền trong dự thảo không chỉ là chuyển quyền quyết định xuống cấp thực hiện. Vấn đề quan trọng hơn là phải xác lập được một chuỗi trách nhiệm tương ứng với quyền hạn được trao.

Không chỉ giải ngân được vốn, mà phải đo được hiệu quả

Chính phủ định hướng thiết lập trách nhiệm của các bộ, cơ quan, địa phương và các tổ chức liên quan trong đánh giá hiệu quả đầu tư chương trình, nhiệm vụ, dự án xuyên suốt từ khâu lập, thẩm định, quyết định, phân bổ vốn đến tổ chức thực hiện, quản lý sử dụng vốn và vận hành, khai thác sau khi hoàn thành đầu tư.

Ủy ban Kinh tế và Tài chính đánh giá cơ chế kiểm soát, đánh giá hiệu quả đầu tư công là nội dung mới quan trọng. Tuy nhiên, theo cơ quan thẩm tra, dự thảo hiện mới quy định chung yêu cầu đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội mà chưa làm rõ tiêu chí và nguyên tắc đánh giá.

Vì vậy, cơ quan thẩm tra đề nghị tiếp tục hoàn thiện theo bốn hướng: xây dựng rõ hơn hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả dự án; xác định trách nhiệm của cơ quan, người quyết định đầu tư và chủ đầu tư; thiết lập cơ chế đánh giá sau khi dự án hoàn thành và công khai kết quả; đồng thời làm rõ trách nhiệm đối với dự án không đạt mục tiêu hoặc có hiệu quả thấp.

Đây cũng là điểm kết nối trực tiếp giữa trao quyền và kiểm soát quyền lực trong sử dụng nguồn lực công. Khi thẩm quyền được phân cấp nhiều hơn và quy trình được đơn giản hóa, hiệu quả cuối cùng của khoản chi trở thành một căn cứ quan trọng để đánh giá trách nhiệm.

Yêu cầu về kỷ luật ngân sách còn thể hiện ở cơ chế sử dụng nguồn tăng thu. Đa số ý kiến Ủy ban Kinh tế và Tài chính cơ bản thống nhất với chủ trương giao Chính phủ và UBND các cấp được phân bổ, sử dụng số tăng thu trong quá trình chấp hành ngân sách để tăng tính chủ động trong điều hành. Tuy nhiên, cơ quan thẩm tra đề nghị chỉ cho phép phân bổ, sử dụng khi nguồn tăng thu, tiết kiệm chi đã được xác định chắc chắn, tránh ứng trước dự toán chi; đồng thời phải ưu tiên thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ chi theo quy định và giảm bội chi ngân sách nhà nước.

Đáng chú ý hơn là vấn đề chuyển nguồn ngân sách. Ủy ban Kinh tế và Tài chính nhận định số chi chuyển nguồn trong những năm qua “rất lớn và có xu hướng gia tăng”, ảnh hưởng tới kỷ luật, kỷ cương tài chính và hiệu quả sử dụng ngân sách. Vì vậy, cơ quan thẩm tra đề nghị thu hẹp phạm vi chuyển nguồn để phản ánh đúng kết quả thu, chi theo niên độ, tăng tính minh bạch của số liệu thu, chi, bội chi và nhu cầu vay của ngân sách nhà nước.

Chính phủ cũng đã đưa thu hẹp phạm vi chuyển nguồn và thời hạn chi các khoản được chuyển nguồn vào nhóm định hướng sửa đổi chính, cùng với đơn giản hóa quy trình, giảm số lượng báo cáo và chi phí tuân thủ.

Nhìn từ các nội dung này, bài toán của Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất) không dừng ở việc đưa hai hệ thống pháp luật về chung một đầu mối. Giảm thủ tục phải đi cùng tăng trách nhiệm; phân quyền phải đi cùng cơ chế giám sát; còn quản lý đầu tư công cần tiến thêm một bước từ kiểm soát quy trình, tiến độ giải ngân sang đánh giá kết quả và hiệu quả thực sự của đồng vốn.

Đó cũng là điều kiện để việc hợp nhất hai luật không chỉ tạo ra một quy trình quản lý nguồn lực công gọn hơn, mà hướng tới một cơ chế trong đó quyền quyết định và trách nhiệm về hiệu quả sử dụng ngân sách được đặt gần nhau hơn.

Trần Hương