Giải ngân vốn ODA đang tắc ở đâu?

Ba nút thắt lớn

Trong nhiều năm, vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài là một trong những nguồn lực quan trọng giúp Việt Nam phát triển hạ tầng, cải thiện dịch vụ công và tiếp cận công nghệ, tiêu chuẩn quốc tế.

Cụ thể, giai đoạn 2021–2025, Việt Nam ký kết 41 điều ước, thỏa thuận vay ODA và vay ưu đãi với tổng giá trị hơn 3,5 tỷ USD, các đối tác phát triển còn cam kết khoảng 13,3 tỷ USD cho hơn 150 dự án thông qua thư quan tâm và bản ghi nhớ.

Tuyến đường bộ nối đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng với đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình đoạn qua tỉnh Hưng Yên. Ảnh: Đảng bộ tỉnh Hưng Yên.

Tuy nhiên tỷ lệ giải ngân vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài còn chậm và có kết quả thấp nhất trong các nguồn vốn đầu tư công. Cụ thể, giai đoạn 2021–2024 chỉ đạt khoảng 52%, riêng 4 tháng đầu năm 2025 mới đạt 4,6%. Viện trợ không hoàn lại nước ngoài cho Việt Nam giai đoạn 2021-2025 có xu hướng giảm khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình.

Thực tế này gián tiếp cho thấy “điểm nghẽn” mang tính thể chế đang làm giảm hiệu quả của một nguồn vốn vốn được xem là “rẻ” và dài hạn.

Qua phản ánh của các nhà tài trợ song phương và các tổ chức tài chính đa phương, bức tranh ODA tại Việt Nam hiện lên với nhiều lớp vướng mắc chồng chéo.

Trước hết là câu chuyện thuế, liên quan đến các dự án viện trợ không hoàn lại, nhiều đối tác (đặc biệt là Nhật Bản và Trung Quốc) yêu cầu miễn toàn bộ hoặc gần như toàn bộ các loại thuế, phí với lập luận: viện trợ không hoàn lại là tiền thuế của người dân nước tài trợ, không thể “quay vòng” trở thành nguồn thu ngân sách cho nước tiếp nhận.

Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam lại chưa có một khung thống nhất cho vấn đề này. Các quy định liên quan đến thuế ODA nằm rải rác trong Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, các luật thuế và nhiều nghị định, thông tư khác nhau. Kết quả là cùng một dự án, mỗi địa phương, mỗi cơ quan có thể hiểu và áp dụng khác nhau.

Ngay cả với các tổ chức đa phương như Ngân hàng Phát triển châu Á hay Ngân hàng Thế giới, nơi chính sách được xem là linh hoạt hơn, thủ tục hoàn thuế giá trị gia tăng vẫn thường xuyên gây ách tắc dòng tiền. Đáng chú ý, có trường hợp dự án phải “nằm chờ” nhiều tháng chỉ vì chưa hoàn tất hồ sơ thuế, khiến vốn vay không thể giải ngân tiếp.

Nút thắt thứ hai là thủ tục hành chính. Không ít dự án hỗ trợ kỹ thuật quy mô nhỏ, thậm chí chỉ vài chục nghìn USD, vẫn phải trải qua quy trình phê duyệt chủ trương đầu tư, thẩm định văn kiện gần như tương đương một dự án đầu tư lớn. Điều này làm mất đi bản chất “nhanh và linh hoạt” của các chương trình như Quick Impact Projects của Ấn Độ.

Một nút thắt quen thuộc khác là vốn đối ứng. Dù có dự án được tài trợ 100% chi phí xây lắp hoặc kỹ thuật, địa phương vẫn phải bố trí vốn đối ứng để chi trả thuế, chi phí quản lý dự án hoặc giải phóng mặt bằng. Khi ngân sách địa phương không kịp đáp ứng, toàn bộ chuỗi giải ngân bị “thắt cổ chai”, kéo theo sự bức xúc từ phía nhà tài trợ.

Hệ quả là một số dự án bị xếp vào “danh sách đen” do chậm tiến độ và giải ngân kéo dài. Dự án giao thông đô thị tại Hà Nội nằm trong danh sách này tới 60 tháng với tỷ lệ giải ngân chỉ khoảng 30%.

Độ vênh giữa luật và cam kết quốc tế

Một nguyên nhân sâu xa hơn nằm ở tình trạng thiếu đồng bộ giữa khung pháp lý trong nước và các cam kết quốc tế. Có trường hợp đàm phán, ký kết hiệp định vay xong, thì trong nước lại sửa luật hoặc ban hành quy định mới, dẫn tới những điều khoản đã thống nhất trở nên khó thực thi.

Sự khác biệt trong chính sách giữa các nhà tài trợ cũng đặt Việt Nam vào thế khó. Nhật Bản và Trung Quốc thường yêu cầu miễn thuế rộng rãi; trong khi các tổ chức như ADB hay WB cho phép sử dụng vốn vay để chi trả các khoản thuế hợp lý. Tức, nếu không có một cơ chế trung gian đủ linh hoạt, mỗi dự án đứng trước khả năng trở thành một “bài toán riêng”, vừa tốn thời gian xử lý, vừa làm tăng rủi ro đình trệ.

Dự án cầu Vĩnh Thịnh trên quốc lộ 2C vượt sông Hồng dài hơn 5,4km, tổng mức đầu tư 137 triệu USD (vốn vay ODA của Hàn Quốc 100 triệu USD và vốn đối ứng của Chính phủ Việt Nam 37 triệu USD). Ảnh: Coninco.com.vn.

Thực tế quốc tế cho thấy, nhiều quốc gia đã lựa chọn cách tiếp cận chủ động hơn.

Đơn cử Philippines áp dụng cơ chế “thuế do chính phủ gánh chịu”, theo đó nhà nước đứng ra chi trả một phần thuế VAT để dung hòa giữa luật trong nước và cam kết với nhà tài trợ. Indonesia xây dựng một khung ưu đãi thuế toàn diện cho tất cả các dự án vay và viện trợ nước ngoài, gói gọn trong một văn bản pháp lý duy nhất. Myanmar thậm chí sử dụng miễn thuế như một công cụ để thúc đẩy giải ngân ODA.

Điểm chung của các mô hình này là giảm sự bất định cho nhà tài trợ và chủ dự án, giúp các bên ngay từ đầu đã biết rõ nghĩa vụ tài chính của mình, thay vì phải “vừa làm vừa hỏi”.

Trong bối cảnh Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình, viện trợ không hoàn lại có xu hướng giảm là điều khó tránh. Tuy nhiên, điều đó không đồng nghĩa với việc vai trò của ODA suy giảm. Ngược lại, ODA ngày càng gắn với chuyển giao công nghệ, tiêu chuẩn môi trường – xã hội và các mô hình quản trị hiện đại.

Vì vậy, chậm giải ngân ODA không chỉ là câu chuyện kỹ thuật hay tài chính mà còn liên quan đến uy tín chính sách và năng lực điều phối của bộ máy. Một dự án kéo dài nhiều năm vì thủ tục và thuế không chỉ làm tăng chi phí, mà còn khiến đối tác phát triển rơi vào tâm thế dè dặt hơn khi cam kết các khoản tài trợ mới.

Nhận diện rõ vấn đề này, Chính phủ đã yêu cầu rà soát toàn diện các “điểm nghẽn” trong thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA.

Tại cuộc họp về thúc đẩy tiến độ giải ngân gắn với tháo gỡ khó khăn cho các dự án ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài diễn ra ngày 17/6/2026, Phó thủ tướng Nguyễn Văn Thắng đánh giá, kết quả giải ngân các dự án ODA còn rất chậm và thấp so với đầu tư công, cần khắc phục ngay nhằm góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tránh lãng phí nguồn lực.

Phó thủ tướng chỉ đạo Bộ Tài chính rà soát, đề xuất sửa đổi quy định pháp luật có liên quan (Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước) nhằm giảm các rào cản gây vướng mắc cho việc thực hiện dự án đầu tư công sử dụng vốn nước ngoài. Bên cạnh đó, Bộ Tài chính phối hợp Bộ Công thương và các cơ quan liên quan khẩn trương tháo gỡ vướng mắc, khó khăn cho các dự án thuộc Chương trình chuyển đổi năng lượng bền vững Việt Nam – EU (SETP).

Đồng thời, Bộ Tài chính cũng nhận trách nhiệm tập trung giải quyết, tháo gỡ ngay các vướng mắc đối với một số dự án lớn, quan trọng của các đối tác nước ngoài (như dự án của Trung Quốc, Hàn Quốc…), không để tình trạng kéo dài qua nhiều năm, đề xuất phương án xử lý dứt điểm, báo cáo Thủ tướng trước 5/7/2026 đối với các nội dung vượt thẩm quyền.

Ngoài ra, Bộ Tài chính được giao chủ trì xây dựng các giải pháp thể chế trong khuôn khổ Đề án định hướng thu hút và sử dụng ODA giai đoạn 2026–2030, với trọng tâm là hoàn thiện chính sách thuế, rút ngắn thủ tục và nâng cao trách nhiệm của địa phương trong bố trí vốn đối ứng.

Ở góc độ địa phương, một yêu cầu quan trọng được đặt ra là: chỉ đưa dự án vào danh mục vận động ODA khi đã có cam kết “cứng” về vốn đối ứng và mặt bằng triển khai. Đây là điều kiện tiên quyết để tránh tình trạng ký hiệp định xong rồi… để đó.

ODA không còn là nguồn vốn dễ dãi như trước. Các đối tác phát triển ngày càng đặt nặng tính hiệu quả, minh bạch và khả năng thực thi. Trong bối cảnh đó, cải cách thể chế ODA không chỉ nhằm tháo gỡ khó khăn trước mắt, mà còn để chuyển từ tư duy “xin – cho” sang đồng hành phát triển.

Một khung pháp lý thống nhất, minh bạch về thuế và thủ tục cho ODA sẽ giúp giảm chi phí giao dịch, tăng tốc độ giải ngân và quan trọng hơn là củng cố niềm tin của các nhà tài trợ.

Thái Bình