Còn nhiều 'vùng xám' trong chi tiêu quốc phòng của NATO

Binh sĩ NATO tham gia cuộc tập trận tại Brasov, Romania. Ảnh: THX/TTXVN

Các nước thành viên rõ ràng đang tăng ngân sách quốc phòng, nhưng điều quan trọng là bằng cách nào - vay nợ nhiều hơn, cắt giảm chi tiêu công ở lĩnh vực khác, hay chỉ đơn thuần thay đổi cách tính. Minh bạch về nguồn tiền cho quốc phòng và cách chi tiêu khoản tiền đó chính là chìa khóa để giành được sự ủng hộ của công chúng đối với việc tăng ngân sách, đồng thời củng cố niềm tin giữa các đồng minh.

Có thể thấy rõ 4 xu hướng quan trọng trong số các thành viên NATO ở châu Âu: tăng trưởng vượt bậc, điều chỉnh ngân sách, thay đổi cách tính và những lựa chọn tài chính - chính trị khó khăn.

Tăng trưởng thực tế trong chi tiêu quốc phòng đã gia tăng trong những năm gần đây, từ 3,6% năm 2022 lên 5,7% năm 2023, trước khi bứt phá lên 12,9% năm 2024 và 12,3% năm 2025. Dựa trên các số liệu hiện tại cho năm 2026 - dù còn có thể có những điều chỉnh trong năm - tổng chi tiêu tập thể sẽ tăng gần 10%, cho thấy các thành viên vẫn đang ưu tiên cho quốc phòng ngay cả sau một giai đoạn tăng trưởng cao. Mức chi tiêu chưa hề quay trở lại thời kỳ thấp như trước khi Nga phát động chiến dịch quân sự toàn diện tại Ukraine năm 2022. Nhờ đà tăng này, chi tiêu năm 2026 tính theo giá trị danh nghĩa đã cao hơn 90% so với năm 2022.

Phải thừa nhận rằng phần lớn mức tăng này đến từ chi tiêu quốc phòng của Đức. Ngân sách quốc phòng của Đức đã tăng lần lượt 20,4%, 16,5% và 23,2% theo giá trị thực trong các năm 2024, 2025 và 2026, cao hơn nhiều so với mức trung bình của các thành viên NATO trong khu vực. Thủ tướng Đức Friedrich Merz cho biết Quân đội Đức (Bundeswehr) sẽ được cấp mọi nguồn lực tài chính cần thiết “để trở thành quân đội chính quy mạnh nhất ở châu Âu”. Đức đã nhanh chóng vươn lên dẫn đầu về chi tiêu quốc phòng trong khu vực, với tốc độ tăng vượt xa kế hoạch ngắn hạn của Pháp và Anh - hai nước đang chịu nhiều ràng buộc về tài chính công hơn.

Các điều chỉnh ngân sách

Bên cạnh đà tăng chi tiêu quốc phòng, châu Âu trong những năm gần đây còn liên tục điều chỉnh ngân sách ở quy mô lớn, nhất là vào năm 2025, khi các nước sửa đổi kế hoạch chi tiêu trước hoặc sau khi đưa ra cam kết đầu tư mới của NATO: chi 3,5% GDP cho quốc phòng cốt lõi và 1,5% GDP cho các lĩnh vực liên quan đến quốc phòng và an ninh vào năm 2035. Tháng 2/2025, Đan Mạch công bố Quỹ Tăng tốc trị giá 50 tỷ DKK (7,3 tỷ USD) dành cho quốc phòng, trong khi tại Đức, ngân sách năm 2025 của Bộ Quốc phòng Liên bang tăng thêm 10 tỷ EUR (11,3 tỷ USD) trong suốt cả năm.

Dù có thể còn thêm các đợt điều chỉnh, tổng chi tiêu của các thành viên NATO ở châu Âu hiện dự kiến đạt khoảng 639 tỷ USD vào năm 2026, trong đó hơn 1/3 được dành cho mua sắm, nghiên cứu và phát triển (R&D). Trung bình, các thành viên NATO châu Âu dành 36,2% ngân sách quốc phòng cho đầu tư vào năm 2026, so với 24,8% năm 2020 - cho thấy một sự dịch chuyển cơ cấu chi tiêu rõ rệt.

Tỷ lệ này cho thấy định mức 20% chi cho trang thiết bị mà NATO khuyến nghị đáng lẽ cần được nâng lên, song NATO vẫn giữ nguyên mức này nhằm tạo sự linh hoạt về ngân sách cho các nước thành viên. Mức hiện tại không phản ánh đúng thực tế các nước đang thực hiện, cũng như mức chi cần thiết để tái trang bị và đạt các mục tiêu năng lực.

Khác biệt trong phương pháp hạch toán

Mức chi tiêu trung bình của các thành viên trong khu vực đang trên đà đạt 2,3% GDP trong năm nay, sau khi lần đầu vượt mốc 2% GDP vào năm 2025. Theo dữ liệu cập nhật do NATO công bố cùng thời điểm diễn ra hội nghị thượng đỉnh Ankara, các thành viên đồng minh (không tính Mỹ) sẽ chi trung bình 2,5% GDP cho quốc phòng vào năm 2026.

Phân tích của IISS thường đưa ra mức chi tiêu quốc phòng thấp hơn số liệu chính thức của NATO, do định nghĩa của NATO rộng hơn và các nước có cách diễn giải khác nhau về khoản chi hợp lệ. Xét tổng thể, các xu hướng mà IISS ghi nhận khá tương đồng với NATO, nhưng có sự khác biệt giữa từng quốc gia, do IISS bám sát báo cáo ngân sách quốc phòng của từng nước và loại các khoản chi an ninh ra khỏi phép tính. Một số nước, như Latvia, còn tính cả khoản chi lấy từ các khoản vay Hành động An ninh cho châu Âu (SAFE) vào tổng chi tiêu quân sự báo cáo với NATO.

Dù đây vẫn là chi tiêu quân sự, IISS không tính khoản này vì nó nằm ngoài ngân sách quốc phòng chính thức của từng nước. Hơn nữa, không phải nước nào cũng đưa ra khoản phân bổ hằng năm hay tính chúng vào chi tiêu quốc phòng, khiến việc so sánh giữa các nước trở nên khập khiễng. Tây Ban Nha là một ví dụ khác: mức tăng đã thỏa thuận lên 2% GDP của nước này bao gồm cả chi tiêu cho viễn thông và an ninh mạng - những khoản đáng lẽ thuộc cam kết 1,5% GDP.

Định nghĩa của NATO về quốc phòng cốt lõi rất toàn diện. Toàn bộ các đồng minh đã thống nhất định nghĩa này từ đầu những năm 1950, kèm theo các quy định làm rõ những gì được tính và không được tính, bao quát nhiều khía cạnh liên quan đến viện trợ quân sự và cách xử lý các hoạt động dân sự - quân sự. Tuy nhiên, một số điểm mơ hồ vẫn còn. Ví dụ, trong kế hoạch nâng chi tiêu quốc phòng lên 2,6% GDP vào năm 2027 mà Anh công bố hồi tháng 2/2025, có 0,1% là khoản chi tình báo được gộp vào diện quốc phòng. Định nghĩa về quốc phòng của NATO không đề cập đến tình báo.

Lộ trình của Đức nhằm đạt 3,5% GDP cho quốc phòng vào năm 2029 bao gồm phòng thủ dân sự và bảo vệ dân cư, các dịch vụ tình báo và bảo vệ dịch vụ công nghệ thông tin - những khoản này bổ sung hơn 7 tỷ EUR (8,5 tỷ USD) vào ngân sách quốc phòng cốt lõi. Định nghĩa của NATO về quốc phòng nêu rất rõ: phòng thủ dân sự không nằm trong phạm vi này. Bộ Tư lệnh không gian mạng có thể được tính, nghĩa là một phần kinh phí bảo vệ hạ tầng công nghệ thông tin có thể nằm trong mức 3,5%, nhưng nhiều khả năng khoản này sẽ được xếp vào mức 1,5%.

Mục tiêu 1,5%

Trái ngược với định nghĩa quốc phòng dài hơn 500 từ, phần mô tả chi tiết những khoản được tính vào mức 1,5% GDP cho chi tiêu liên quan đến quốc phòng lại vỏn vẹn chưa đến 20 từ.

Mức 1,5% GDP cho chi tiêu quốc phòng và an ninh rộng hơn nhằm bảo vệ hạ tầng thiết yếu, phòng thủ mạng lưới kỹ thuật số, bảo đảm sự chuẩn bị và khả năng chống chịu của dân sự, “mở khóa” đổi mới sáng tạo và củng cố cơ sở công nghiệp quốc phòng.

Do còn mơ hồ về những gì được tính vào mức 1,5%, nhiều nước đã đạt được cam kết chi tiêu này - chính ước tính của NATO công bố tháng 7/2026 cho thấy 17 đồng minh dự kiến đạt mục tiêu trong năm 2026 và các thành viên ngoài Mỹ sẽ chi khoảng 1,4% GDP cho các lĩnh vực này trong năm - khiến tiến trình hướng tới mục tiêu tổng thể 5% có vẻ khả quan hơn thực tế.

Gánh nặng tài khóa và sự linh hoạt trong cân đối ngân sách

Mục tiêu 1,5% có vẻ dễ đạt, nhưng lộ trình tiến tới mức 3,5% GDP cho chi tiêu quốc phòng cốt lõi gian nan hơn nhiều. Điều này đòi hỏi nhiều nước phải tăng mạnh chi tiêu, song không phải nước nào cũng ở vị thế thuận lợi để làm được điều đó. Các nước có dư địa tài khóa đã cải cách chính sách để tăng ngân sách quốc phòng, như Đức và Thụy Điển, nhưng đây chỉ là giải pháp tạm thời, và điều khoản miễn trừ quốc gia của Liên minh châu Âu chỉ có hiệu lực đến năm 2029 - khiến tính bền vững của việc tăng chi tiêu trở nên bấp bênh về lâu dài.

Những nước có ít dư địa tài khóa hơn buộc phải đưa ra quyết định khó khăn, hoặc phải linh hoạt trong cân đối ngân sách để xoay xở thêm nguồn vốn cho quốc phòng. Tại Anh, Kế hoạch Đầu tư Quốc phòng gần đây cam kết chi thêm 15 tỷ GBP (20,4 tỷ USD) cho quốc phòng trong 4 năm tới.

Tuy nhiên, phân tích chi tiết cho thấy khoản tăng này đến từ nhiều nguồn khác nhau: cắt giảm ngân sách các bộ khác (năng lượng và giao thông); khoản tiết kiệm, bán tài sản và “sắp xếp lại ưu tiên” chi tiêu của Bộ Quốc phòng; việc Bộ Tài chính nhận trách nhiệm chi trả cho các khoản trước đây thuộc về Bộ Quốc phòng; và 4,7 tỷ GBP (6,4 tỷ USD) “sẽ được cấp trong Kỳ ngân sách 2026”.

Minh bạch hơn và có kế hoạch dài hạn là điều rất quan trọng - không chỉ để bảo đảm uy tín chi tiêu của các thành viên và tạo niềm tin để ngành công nghiệp trong nước mạnh dạn đầu tư, mà còn vì lợi ích của công chúng. Việc thuyết phục tăng chi tiêu quốc phòng vốn đã không dễ dàng, sẽ càng khó hơn nếu công chúng cảm thấy các con số bị thổi phồng qua “sự sáng tạo” trong hạch toán ngân sách, thay vì ngân sách được tăng một cách hợp lý, phân bổ minh bạch và có kế hoạch năng lực rõ ràng, phối hợp cùng các đồng minh.

NATO có thể đóng vai trò then chốt trong việc bảo đảm tính trách nhiệm, sự nhất quán và khả năng so sánh tương đồng giữa các báo cáo của đồng minh, qua đó củng cố độ tin cậy vào số liệu của họ. Các đồng minh đã nhất trí nộp kế hoạch hằng năm, thể hiện lộ trình tăng dần và đáng tin cậy để đạt các mục tiêu đầu tư; ngành công nghiệp và công chúng cũng sẽ hưởng lợi nếu được tiếp cận những kế hoạch này.

TTXVN/Báo Tin tức và Dân tộc